KIP; PKPU tidak, Qanun pun bukan

Oleh Zainal Abidin

PASAL 322 UU No.8 Tahun 2012 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD dan DPRD merupakan jembatan penghubungan Pemilu di bawah naungan rezim UU No.8/2012 dengan pemilu di Aceh dalam bingkai UU No.11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UUPA). Diktum Pasal 322 UU No.8/2012 sangat eksplisit mengurai bahwa keikutsertaan partai lokal di Aceh dalam Pemilu anggota DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/kota sepanjang tidak diatur khusus dalam UU yang mengatur mengenai Pemerintahan Aceh, berlaku ketentuan UU ini.

Pasal 80 ayat (1) dan (2) UUPA di antaranya menyebutkan partai lokal berhak ikut serta dalam Pemilu untuk memilih anggota DPRA/K dan mengajukan calon untuk mengisi keanggotaan DPRA/K serta hak ikut serta dalam Pemilu dan megajukan calon anggota DPRA/K diatur dengan Qanun. Sementara Pasal 14 UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menegaskan salah satu materi muatan Perda adalah penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan lebih tinggi.

Penjelasan Pasal 7 huruf f dan g UU No.12/2011 bahwa termasuk dalam Perda adalah Qanun. Dengan demikian Norma Pasal 80 ayat (1) dan (2) UUPA dijabarkan lebih lanjut dengan qanun. Oleh karenanya lahirlah Qanun Aceh No.3/2008 tentang Partai Politik Lokal Peserta Pemilu Aggota DPRA dan DPRK. Tautannya bahwa soal ikut serta partai lokal dan pengajuan calon agggota DPRA/K merupakan materi kekhususan yang diatur oleh UUPA dan diperintahkan untuk dijabarkan lebih lanjut dengan Qanun (delegatie van wetgevings bevoegdheid).

Penjabaran lebih lanjut oleh suatu peraturan organik terhadap UU tidak serta merta harus bernarasi sama dengan UU, oleh karena  materi muatan peraturan pelaksana UU berbeda dengan materi muatan UU itu sendiri. Namun demikian penjabarannya tidak boleh dirumuskan semena semena karena terikat pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan dan materi muatan peraturan perundang-undangan (Pasal 5 dan 6 UU No.12/2011).

Persoalan muncul kepermukaan ketika penjabaran Pasal 80 ayat (1) dan (2) UUPA melalui Qanun Aceh No.3/2008 berbeda dengan UU No.8/2012, PKPU No.7/2013 dan Surat KPU No.324/KPU/V/2013 menyangkut dengan jumlah bakal calon yang diajukan di setiap daerah pemilihan. Qanun Aceh menentukan daftar bakal calon memuat paling banyak 120% dari jumlah kursi di setiap daerah pemilihan, sementara UU No.8/2012, PKPU No.7/2013 dan Surat KPU menetapkan sejumlah 100%. Timbul pertanyaan apakah Qanun Aceh No.3/2008 bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lebih tinggi? Ataukah Qanun Aceh tersebut bagian dari derivasi kekhususan Aceh yang diberi melalui UUPA?

Legal reasonning
Dalam hukum sudah sering disampaikan para ahli bahwa dikenal asas lex superiore derogat lex infiriore mengharuskan norma hukum yang di bawah tidak bertentangan degan norma hukum yang di atasnya. Dalam pelaksanaannya prinsip tersebut diimbangi dengan prinsip lain yaitu lex specialist deroget lex generalis bahwa norma hukum yang khusus, baik materi maupun wilayah berlakunya atau waktu berlakunya dapat saja mengatur yang berbeda dari norma hukum yang bersifat umum tanpa mengubah status keberlakuan norma hukum yang bersifat umum.

Mengacu pada UU 12 Tahun 2011, maka Qanun Aceh No.3 Tahun 2008 tergolong Verorderung karena mendapat delegasi dari Pasal 80 ayat (2) UUPA. Untuk itu prinsip lex superiore tidak tepat dalam perkara aquo, tetapi prinsip lex specialist lebih dapat diterima untuk diaplikasikan pada persoalan ini. Oleh karena Pasal 80 ayat (1) dan (2) UUPA serta Qanun Aceh No.3/2008 merupakan ketentuan yang dibentuk memang dimaksudkan sebagai ketentuan yang bersifat khusus. Hal ini simetris dengan asas systematische specialiteit bahwa sebuah ketentuan dikatakan yang bersifat khusus apabila pembentuk undang-undang memang bermaksud memberlakukan ketentuan tersebut sebagai suatu ketentuan yang bersifat khusus.

Jika pun persoalan tersebut tidak dimaksudkan sebagai contra legem, melainkan praepia (ketidak sesuaian norma), maka dalam hal ini penafsirannya dikaitkan dengan elemen teleologis dari materi peraturan itu, yaitu menyangkut doelmatigheid (tujuannya). Jika tujuannya sama, maka perbedaan teknis pelaksanaannya sepanjang tidak mengganggu proses pencapaian tujuan langsungnya, maka keduanya masih dapat diterima.

 Sikap KIP
Qanun Aceh No.3 Tahun 2008 sebagai hukum positif, hukum yang berlaku sini dan kini. Kedudukan KIP terhadap Qanun hanya sebagai implementator, KIP tidak berwenang mereview (menilai) Qanun karena hanya pengadilan sebagai pengadil peraturan perundang-undangan. Apalagi membuat kebijakan yang bertentangan dengan Qanun. KIP seluruh Aceh membuat kesepakatan bahwa daftar alokasi caleg memuat paling banyak 120% dari jumlah kursi pada setiap daerah pemilihan dan berlaku bagi partai politik lokal serta partai politik nasional, sementara Qanun hanya memayungi kuota caleg 120% untuk partai lokal. Lalu kesepakatan tersebut dituangkan dalam SK KIP No.5 Tahun 2012.

Kesepakatan yang tidak sesuai dengan Qanun dirumuskan oleh KIP dalam bentuk nomenklatur hukum apapun dalam kacamata yuridis tidak memiliki kekuatan untuk memarginalkan ketentuan yang ada dalam Qanun. Walaupun pada beberapa Pasal UUPA KIP diberi kewenang untuk mengatur (dalam bentuk peraturan dan keputusan), akan tetapi bersifat prosedural (melaksanakan perintah peraturan perundang-undangan) tidak menciptakan norma hukum baru. Sehingga kebijakan KIP tentang kuota daftar caleg disetiap daerah pemilihan bermasalah secara hukum, KIP tidak mengacu ke Qanun dan ke peraturan KPU pula tidak.

Persoalan krusial lainnya yang belum mengemuka adalah soal kuota 30% keterwakilan perempuan dalam daftar caleg disetiap daerah pemilihan, bila KIP berpegang pada Qanun Aceh No.3/2008 maka keberadaan 30% caleg perempuan tidak imperatif dan ketiadaan keterwakilan perempuan 30% di setiap daerah pemilihan tidak menyebabkan gagalnya sebuah partai  di daerah pemilihan yang bersangkutan. Sebaliknya PKPU No.13 Tahun 2013 soal keterwakilan perempuan 30% dan susunanya bersifat wajib, pengingkaran dapat menyebabkan gagalnya partai politik di daerah pemilihan yang bersangkutan. Apakah KIP berkiblat ke Qanun atau ke PKPU?

Penutup
Bertolak dari kebijakan yang dikeluarkan oleh KIP menyangkut dengan alokasi daftar caleg disetiap daerah pemilihan, maka bisa saja tersangkut dengan pelanggaran kode etik (Pasal 251 UU No.8/2012 dan Pasal 18 ayat (2) Qanun Aceh No.7/2007) dan turunannya dapat menimbulkan sengketa pemilu. Untuk itu ke depan KIP harus lebih berhati-hati dalam melaksanakan setiap tahapan karena setiap kebijakan KIP dapat diuji secara simultan yaitu sebagai sengketa Pemilu ke Bawaslu, sengketa tatausaha pemilu ke PTUN, pelanggaran Kode etik ke DKPP dan penyalahgunaan kewenangan ke peradilan umum.

* Zainal Abidin, SH, M.Si, Mantan Ketua Divisi Hukum Komisi Independen Pemilihan (KIP) Aceh, dan Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala (Unsyiah) Banda Aceh. Email : zainal.kipace@yahoo.com