Politik Hukum Pemerintahan Daerah

Oleh. Amrizal J. Prang

Kepala Biro Hukum Sekretariat Daerah Aceh

Secara terminologi, Bellefroid, mendefenisikan politik hukum adalah membuat suatu ius constituendum (hukum yang akan berlaku) dan berusaha pada hari kemudian berlaku sebagai ius constitutum (hukum yang sedang berlaku). [E. Utrecht dan Moh. Saleh Djindang, 1989:48].

Sementara, menurut Bintan Regen Saragih, politik hukum adalah “kebijakan” yang diambil negara untuk menetapkan hokum yang perlu diatur, dipertahankan, diganti atau diubah agar penyelenggaraan Negara dan pemerintahan dapat berlangsung baik dan tertib sehingga tujuan negara (seperti, mensejahterakan masyarakat) dapat terwujud. [Bintan Regen Saragih, 2006:17].

Dalam konteks politik hukum (legal policy) pemerintahan daerah, pasca amandemen UUD 1945, Pasal 18-Pasal 18B mengatur, antra lain: a) NKRI dibagi atas provinsi dan provinsi dibagi atas kabupaten/kota, yang mempunyai pemerintahan daerah dan mengurus sendiri menurut asas otonomi dan tugas pembantuan; b) memiliki DPRD dan kepala pemerintah, berhak menetapkan perda dan peraturan lain;

c)  mengatur hubungan antara pusat, provinsi, kabupaten/kota atau antara provinsi dan kabupaten/kota; d) mengakui dan menghormati daerah khusus atau istimewa, serta kesatuan masyarakat hukum adat; dan, e) diatur lebih lanjut dengan/dalam UU.

Selanjutnya, diatur dalam UU No.23/2014 terakhir diubah dengan UU No.9/2015 (UU Pemda). Sedangkan, daerah khusus atau istimewa, seperti, 1) Aceh, diatur UU No.44/1999 (UU Keistimewaan Aceh) dan UU No.11/2006 (UUPA); 2) DKI Jakarta, diatur UU No.29/2007 (UU DKI Jakarta); 3) DI Yogyakarta, diatur UU No.13/2012 (UU DI Yogyakarta); dan, Papua dan Papua Barat, diatur UU No.21/2001 terakhir diubah dengan UU No.2/2021 (UU Papua).

Kewenangan pemerintahan

Sebagaimana Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, Presiden RI memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD. Pelaksanaannya dilakukan kementerian negara dan penyelenggara pemerintahan daerah, untuk melindungi, melayani, memberdayakan, dan menyejahterakan masyarakat.  Sementara, kewenangan/urusan pemerintahan di daerah dilaksanakan berdasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan [Pasal 5 UU Pemda].

Kewenangan tersebut yaitu: pertama, absolut (politik luar negeri; pertahanan; keamanan; yustisi; moneter dan fiskal nasional; dan agama). Dilaksanakan sendiri oleh pemerintah pusat dan dapat dilimpahkan kepada instansi vertikal atau gubernur sebagai wakil pemerintah pusat berdasar asas dekonsentrasi. Kecuali, Aceh untuk urusan tertentu bidang agama, menjalankan syariat Islam. [Pasal 7 ayat (2) UUPA].

Kedua, konkuren, dibagi antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota, dibagi menjadi urusan pemerintahan wajib dan pilihan. Dilaksanakan dengan kriteria, eksternalitas, akuntabilitas, dan, efisiensi. [Pasal 11, Pasal 13 UU Pemda dan Pasal 14 UUPA].

Ketiga, umum, kewenangan presiden sebagai kepala pemerintahan, dilaksanakan oleh gubernur dan bupati/walikota dibantu oleh instansi vertikal di daerah. Pelaksanaannya dibentuk Forum Koordinasi Pimpinan di Daerah (Forkopimda). [Pasal 25 dan Pasal 26 UU Pemda]. Berdasarkan kewenangan tersebut, hubungan pemerintahan di daerah terbagi secara vertikal antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota, dan horizontal antara kepala pemerintah/kepala daerah dan DPRD (DPRA/DPRK).

Pertama, kewenangan pemerintah pusat, yaitu, a) lokasi atau pengguna lintas provinsi atau lintas negara; b) manfaat atau dampak negatif lintas provinsi atau lintas negara; c) penggunaan sumber daya lebih efisien, dilakukan pemerintah pusat; dan/atau, d) peranan strategis bagi kepentingan nasional. [Pasal 13 UU Pemda]. Pembinaan dan pengawasan kepada provinsi dan gubernur (wakil pemerintah pusat) kepada kabupaten/kota. [Pasal 7, Pasal 8, Pasal 373 UU Pemda, dan Pasal 249 UUPA].

Dalam konteks negara kesatuan (unitary state), keberadaan dan hubungan pemerintahan daerah adalah subordinasi (sub-ordination) pemerintah pusat. Namun untuk Aceh, pasca MoU Helsinki dan UUPA, hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintahan Aceh menjadi koordinasi (co-ordination). Sebagaimana Pasal 8 UUPA menyebutkan, pelaksanaan pemerintahan oleh pemerintah pusat yang terkait langsung dengan Pemerintahan Aceh, perlu dilakukan konsultasi dan pertimbangan dengan DPRA dan Gubernur. (Amrizal J. Prang, 2020:28).

Kedua, kewenangan provinsi: a) lokasi atau pengguna lintas kabupaten/kota; b) manfaat atau dampak lintas kabupaten/kota; dan/atau, c) penggunaan sumber daya efisien dilakukan provinsi. Ketiga, kewenangan kabupaten/kota: lokasi, pengguna, manfaat atau dampak kabupaten/kota, serta penggunaan sumber daya efisien dilakukan kabupaten/kota. [Pasal 13 UU Pemda, Pasal 16 dan Pasal 17 UUPA].

Harmonisasi DPRA-Gubernur

Sementara, secara horizontal pemerintahan daerah dilaksanakan oleh kepala daerah (Gubernur, Bupati dan Walikota) dan DPRD (DPRA/DPRK). Pelaksanaannya berbeda dengan pemerintahan di pusat terdiri atas lembaga eksekutif, legislatif, dan yudikatif, dengan prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power).

Sebagaimana Penjelasan Umum, angka 2 UU Pemda, DPRD dan kepala daerah berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah dan mitra sejajar dengan berbeda fungsi. DPRD membentuk perda, anggaran dan pengawasan, sedangkan kepala daerah melaksanakan perda dan kebijakan daerah, yang dibantu perangkat daerah.

Artinya, pemerintahan daerah dilaksanakan oleh kepala daerah dan DPRD serta pemerintah pusat. Namun, kewenangan kepala daerah (kepala pemerintah) di daerah sangat berperan. Antara lain, pembentukan perda/qanun APBD/APBA dan perda/qanun Pertanggungjawaban APBD/APBA, dibahas dan disetujui bersama DPRD/DPRA dan gubernur, sebelum ditetapkan gubernur, dievaluasi dan pemberian nomor registrasi oleh Menteri.

 Bahkan, jika DPRD/DPRA dan gubernur tidak menyetujui bersama, gubernur menyusun rancangan pergub dan ditetapkan menjadi pergub, setelah disahkan Menteri. Kalaupun, Menteri tidak mengesahkan dalam batas waktu 15 (lima belas) hari, gubernur menetapkan menjadi pergub. [Pasal 107-Pasal 109 dan Pasal 197 PP 12/2019].

Esensinya, secara formil dan prosedural perda/qanun APBD/APBA atau Pertanggungjawaban APBD/APBA, menjadi kewenangan gubernur dibahas bersama DPRD/DPRA dan wajib ditetapkan, walaupun melibatkan pusat. Oleh karenanya dalam konteks Aceh, harmonisasi hubungan kemitraan antara DPRA dan Gubernur menjadi niscaya. Meskipun, terkadang sebagian publik antusias menyikapi perbedaan pandangan dan dinamika politik antara DPRA dengan Gubernur. Namun, akan sia-sia jika tidak baik bagi masyarakat, karena politik hukum pemerintahan daerah secara regulasi sudah mengatur mekanismenya.

Sejatinya, dalam konteks kekhususan Aceh harmonisasi kemitraan menjadi prioritas untuk implementasi MoU Helsinki dan UUPA. Termasuk juga, di kabupaten/kota antara DPRK dengan Bupati/Walikota, dalam menghadapi dinamika politik pemerintah pusat. Di mana, dalam pelaksanaan dan penerapan hukum (law applying) serta penegakan hukum (law enforcement) MoU Helsinki dan UUPA selama ini, cenderung melemah dan belum terlaksana secara efektif dan maksimal.

Konsekuensinya, telah menimbulkan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid). Sehingga, secara konstitusional kontradiksi dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, terhadap kepastian hukum (rechtszekerheid).