Polemik Bencana Nasional

Oleh: Dr H Teuku Ahmad Dadek SH MH, penulis Buku Politik Hukum Bencana Indonesia, Perencana Ahli Utama Bappeda Aceh, dan dosen S2 USK Manajemen Ilmu Kebencanaan

SETIAP peristiwa bencana seperti gempa Palu, Lombok, yang terbaru adalah banjir Sumatra selalu menimbulkan polemik: bencana tingkatan manakah ini sebenarnya? Apakah bencana level kabupaten/kota, provinsi, atau justru nasional. Banyak pihak berharap peristiwa bencana seperti Palu, Lombok, dan terakhir Sumatra ini dianggap sudah layak ditangani secara nasional, sebab daerah memiliki keterbatasan dana.

Setingkat Aceh saja, biaya tidak terduga (BTT)-nya hanya ada sekitar Rp3,2 miliar, dan penetapan darurat nasional ini bukan masa rehabilitasi dan rekonstruksi, melainkan kegiatan darurat seperti mencari korban bencana, makan minum masa darurat, pemulihan jalan dan jembatan yang rusak.

Terlambat ditangani, beberapa bencana besar menimbulkan penjarahan. Sebenarnya masa rehabilitasi dan rekonstruksi tidak terkait langsung dengan masa darurat. Ada bupati di Aceh sudah lempar handuk putih, karena tidak tahu apa yang harus dilakukan, ini juga karena tidak fokusnya dalam meningkatkan kapasitas daerah untuk BPBD. Seperti belum adanya rencana kontijensi yang berubah menjadi rencana operasi saat bencana.

Artinya, BPBD dan organisasi perangkat daerah (OPD) yang terkait dengan bencana serta instansi vertikal dan swasta belum diikat dalam mata rantai bernama simulasi yang didasarkan kepada rencana kontijensi. Kabupaten/kota dan provinsi belum mengikat semua pihak dalam satu persepsi tentang siapa melakukan apa saat terjadinya bencana. Selain itu, menjadikan simulasi saat ada potensi bencana menjadi budaya koordinasi dan bank kapasitas saat darurat.

Penetapan status darurat bencana tingkat nasional bukan sekadar ritual politik atau label administratif. Ia adalah pintu gerbang hukum yang mengubah tata kelola publik, membuka akses anggaran, memberi kewenangan luar biasa, memicu alokasi sumber daya nasional, dan dalam sejumlah kondisi membuka kemungkinan bantuan internasional.

Oleh karena itu, penetapannya harus didasarkan pada asas kepastian hukum, prosedur teknis yang jelas, dan tolak ukur objektif. Ironisnya, sejak diundangkannya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana (UUPB)--yang bahkan mengamanatkan penerbitan Perpres tentang status dan tingkatan bencana beserta indikatornya--kita masih hidup dalam kekosongan regulasi operasional yang berulang kali memicu polemik publik dan politis.

UUPB memberikan kerangka umum, di mana pemerintah dan pemerintah daerah dapat menetapkan status keadaan darurat bencana. Penetapan tersebut harus memuat indikator dan penetapan ini menjadi dasar perlakuan khusus selama masa darurat. Namun, UUPB juga menyerahkan pembentukan tolak ukur operasional kepada peraturan presiden (Perpres). Hingga kini perpres itu justru belum terbit.

BNPB mencoba menambal kekosongan ini dengan menerbitkan Buku Pedoman Penetapan Darurat Bencana (2016), tetapi buku pedoman tetap bukan produk hukum yang mengikat. Akibatnya, kepala negara, gubernur, bupati/wali kota dan BNPB sama-sama beroperasi di zona abu-abu hukum. Keputusan dapat diambil, tetapi dasar operasionalnya tidak universal dan ukurannya tidak baku.

Polemik selalu muncul

Setidaknya ada empat akar penyebab polemik terkait penetapan status bencana. Pertama, ketiadaan tolak ukur formal di mana UUPB menyebut indikator; korban, kerugian, kerusakan infrastruktur, cakupan wilayah, dampak sosial-ekonomi, tetapi tidak merinci ambang batas kuantitatif untuk menentukan kapan suatu kejadian “menjadi” bencana nasional, provinsi, atau hanya level kabupaten. Tanpa Perpres, setiap pihak menafsirkan indikator ini secara berbeda.

Kedua, kepentingan fiskal dan politik di mana status nasional membuka akses APBN dan mekanisme khusus penanganan. Pemerintah daerah melihat peluang bantuan, pusat khawatir soal beban fiskal dan potensi pengambilalihan fungsi pemerintahan daerah. Ambiguitas ini memicu tarik menarik politik. Lihatlah kontroversi Lombok dan Palu sebagai contoh kasus.

Ketiga, kewenangan yang tumpang tindih dan kelembagaan di mana UUPB memberikan kewenangan penetapan kepada presiden dan kepala daerah. Akan tetapi, siapa yang  berhak melakukan apa ketika fungsi pemerintahan daerah masih berjalan, atau ketika BNPB sejak sebelum UUPB menerbitkan keputusan teknis (status tertentu)? Ketidakjelasan delegasi kewenangan memicu perselisihan antara pusat, daerah, dan BNPB.

Keempat, praktik administrasi tanpa kaji cepat yang transparan. Banyak SK penetapan status tidak dilampiri hasil kaji cepat yang dapat dipertanggungjawabkan. Tim kaji cepat pun sering tidak dilembagakan secara resmi. Ini membuat dasar fakta penetapan rentan dipertanyakan secara hukum dan publik.

Sejarah menunjukkan bahwa ketidakseragaman praktik, Keppres Nomor 112/2004 menetapkan gempa-tsunami Aceh 2004 sebagai bencana nasional. Pertimbangan yang mendasarinya adalah urgensi kemanusiaan dan skala jumlah korban yang luar biasa. Beberapa Keppres dan Perpres pada tahun-tahun lain (Awu 1966, Merapi 1961, Flores 1992, Lapindo 2006 yang berujung Perpres 14/2007) menunjukkan praktik presiden mengambil alih penanganan lintas sektoral ketika dampak dianggap nasional.

Kasus Covid-19 memperlihatkan kompleksitas institusional baru, pemerintah menetapkan darurat kesehatan lebih dahulu (Keppres Maret 2020 tentang Kedaruratan Kesehatan Masyarakat), BNPB dan pemangku lain kemudian menerbitkan keputusan perpanjangan/keadaan tertentu, dan presiden akhirnya menerbitkan Keppres yang menetapkan Covid-19 sebagai bencana nasional (13 April 2020, Keppres Nomor 12 Tahun 2020). Urutan ini menimbulkan debat: apakah harus ada penetapan darurat nasional terlebih dulu agar kewenangan extraordinary dapat berjalan secara konsisten? Kenyataan menunjukkan, inkonsistensi proses karena celah regulasi.

Kekosongan Perpres

Ketiadaan Perpres teknis menghasilkan beberapa risiko nyata potensi penyalahgunaan anggaran dan keputusan administratif tanpa dasar ukuran baku, ketidakpastian hukum bagi aparat yang harus mengambil tindakan cepat, perbedaan putusan antarwilayah yang menggerus keadilan perlakuan bagi korban, kerentanan terhadap gugatan hukum jika prosedur penetapan tidak transparan atau tidak berbasis kajian.

Untuk mengakhiri polemik ini dibutuhkan langkah hukum dan tata kelola konkret. Pemerintah perlu segera menerbitkan Perpres Pelaksanaan UUPB. Perpres harus memuat: definisi status (darurat lokal, provinsi, nasional), indikator kuantitatif ambang batas (misalnya jumlah korban meninggal/terluka, persentase kerusakan infrastruktur kritis, jangkauan wilayah terdampak, estimasi ekonomi kerugian), durasi maksimum awal penetapan, dan mekanisme perpanjangan.

Selain itu, standarkan mekanisme kaji cepat yang wajib. Surat keputusan penetapan harus dilampiri hasil tim kaji cepat yang teruji: komposisi formal, metodologi, dan notula rapat. Tanpa ini, SK rentan cacat hukum. Kemudian, jelaskan tugas dan peran BNPB, presiden, dan kepala daerah. Perpres harus menegaskan kapan berinisiatif (misalnya kegagalan fungsi pemerintahan daerah, dampak lintas provinsi, kebutuhan anggaran nasional) dan langkah transisi antara tahap tanggap darurat dan rehabilitasi/rekonstruksi.

Kriteria “nasionalisasi” yang transparan di mana formulasi indikator tambahan yang sejak Sutopo disebut penting, misalnya keberfungsian pemerintahan daerah, akses terhadap sumber daya nasional, dan hambatan regulasi lokal, harus dimasukkan sebagai kriteria kumulatif. Namun, sekarang semua ini masih dalam bentuk sebuah buku panduan, bukan regulasi yang mengikat.

Batasan kewenangan dan jangka waktu di mana penetapan harus bersifat sementara dengan ketentuan perpanjangan yang terukur dan akuntabel, serta mekanisme audit untuk penggunaan dana darurat, sosialisasi dan keterlibatan publik. Buku pedoman teknis harus menjadi instrumen yang dikodifikasi dan disosialisasikan ke seluruh Pemda, sehingga pemahaman manajemen bencana bersifat nasional dan seragam. Artinya, harus diperpreskan.

Penetapan status darurat bencana tingkat nasional bukan semata soal kehendak politik, melainkan juga soal kepastian hukum dan keselamatan publik. UUPB telah memberikan kerangka norma, tetapi tanpa Perpres penguat, praktik akan terus bergeser ke ranah diskresi administratif dan polemik politik. Bila negara sungguh ingin melindungi rakyatnya secara cepat, adil, dan terukur saat bencana menimpa, menerbitkan Perpres pelaksanaan UUPB dengan indikator jelas dan mekanisme kaji cepat yang sahih bukanlah opsi, melainkan kewajiban hukum dan moral.