Amandemen dan Problem UUPA

Oleh: Dr Zainal Abidin SH MSi MH*)

BERIRINGAN tumbuhnya komitmen demokrasi dalam bernegara, maka tercapailah kesepakatan MoU Helsinki pertanda titik awal desentralisasi kekuasaan/pemerintahan bagi Aceh. Bila postulat umum desentralisasi pemerintahan melahirkan demokrasi, sementara Aceh demokrasi melahirkan desentralisasi. Berbeda dengan politik desentralisasi sebelum MoU Helsinki, kebijakan desentralisasi dalam bentuk otonomi khusus Aceh dilakukan secara sepihak, unilateral atau fait accompli oleh pusat tanpa melibatkan pihak yang bertikai.

Sehingga memaparkan lanskap politik antara Pusat dan Aceh dalam magnitude semakin complicated. Tercapainya kesepakatan MoU Helsinki damai pun hadir di Aceh. Sekaligus kesepakatan MoU Helsinki antara Pemerintah dan GAM telah mengukir sejarah dengan menghantarkan Aceh dari perang ke damai. Dalam tautan itu dapat dikatakan bahwa perjanjian damai MoU Helsinki 15 Agustus 2005 merupakan fondasi utama menuju perubahan Aceh, dan selanjutnya MoU Helsinki dijabarkan ke dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh/UUPA.

Lebih kurang selama 18 (delapan belas) tahun masa pemberlakuannya, ide untuk mengamandemen UUPA dalam 3 (tiga) tahun ke belakang semakin mengemuka. Bahkan saat ini RUU tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 telah masuk dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) 2024-2029.

Perubahan UUPA dan problemnya

Dari kajian literasi dokumen yang berkembang, tentatif perubahan untuk memperoleh legitimasi formil di DPRA-DPR-RI mencakup konsistensi butir MoU Helsinki dengan norma UUPA (menormakan butir MoU yang belum tercover dalam UUPA/mengembalikan orisinalitas teks MoU Helsinki dalam UUPA), menata kembali kewenangan Aceh sesuai prinsip asimetris berbasis MoU Helsinki, memperkuat kewenangan Aceh dengan mereview norma-norma terindikasi mengintervensi kewenangan Aceh yang telah didesentralisasikan, antisipasi dana otsus yang akan berakhir 2027, menindaklanjuti putusan-putusan Mahkamah Konstitusi atas norma UUPA yang bertentangan dengan konstitusi dan inisiasi perubahan juga tertuju pada norma undang-undang Pemerintah Aceh yang bernilai semantik-artifisial.

Seterus itu di sisi lain dalam ruang normatif bertalian dengan UUPA sebagai undang-undang khusus Aceh dihadapkan dengan masalah perintah derivasi norma yang menjadi kewenangan pusat dalam figur hukum Peraturan Pemerintah dan perintah pembentukan badan/lembaga tidak mendapat respons maksimal. 

Sebagai contoh Pasal 271 UUPA memerintahkan peraturan pelaksana dari undang-undang ini yang merupakan kewajiban pemerintah dibentuk paling lambat 2 (dua) tahun sejak undang-undang ini diundangkan, realisasi saat ini baru sekitar 60 (enam puluh) persen Peraturan Pemerintah yang terselesaikan dan Pasal 259 memerintahkan pembentukan badan/lembaga peradilan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 228 ayat (1) dibentuk paling lambat 1 (satu) tahun sejak UUPA diundangkan, sampai sekarang belum kelihatan.

Perintah pembentukan peraturan pelaksana domain kewenangan Aceh dalam nomenklatur hukum Qanun juga belum tuntas. Termasuk Peraturan Pemerintah kolaborasi Pemerintah, DPRA dan Gubernur Aceh sebagaimana diamanatkan Pasal 251 ayat (3) UUPA tidak kunjung tiba.
Sementara dalam spasial pragmatif/implementatif vis a vis budaya berotonomi aparatus Aceh, dalam banyak hal penyelenggara pemerintahan di Aceh tatkala menyelenggarakan pemerintahan lebih berharap petunjuk/arahan pusat.

Padahal masalah yang diminta fatwa pusat itu eksplisit telah diatur UUPA. Salah satu kasus aktual akhir-akhir ini dapat dipaparkan bahwa adanya surat dari Pemerintah Aceh tertanggal 27 Desember 2024 perihal penegasan atas pemberlakuan UU Nomor 3 Tahun 2024 tentang perubahan kedua atas UU No.6 Tahun 2014 tentang Desa ditujukan kepada para Pj bupati dan Pj wali kota se-Aceh untuk mempedomani UU No.3 Tahun 2024 terkait dengan masa jabatan kepala desa selama 8 (delapan) tahun dapat menjabat selama 3 (tiga) periode.

Arahan ini jelas-jelas melawan/bertentangan dengan Pasal 115 ayat (3) UUPA yang menyatakan masa jabatan keuchik selama 6 (enam) tahun paling lama 2 (dua) periode. Minimnya budaya berotonomi dibarengi dengan diskursus kekhususan UUPA memberi kontribusi signifikan UUPA tertatih-tatih dalam pelaksanaannya. Ada pandangan yang melihat UUPA dalam kualifikasinya berisi varian norma; a) norma keistimewaan (pelaksanaan keistimewaan Aceh), b) norma khusus karena tidak ditemui dalam norma yang umum, dan c) norma umum karena normanya terdapat juga dalam undang-undang yang umum.

Konsekuensi perspektif ini, maka memunculkan tesis yang menyatakan sesuatu materi dalam UUPA bukanlah kekhususan Aceh jika materi yang diatur tersebut juga diatur dalam undang-undang lain. Maka mencuat pendapat semisal dalam pilkada bahwa pilkada bukanlah kekhususan Aceh, karena pilkada juga diatur dalam undang-undang yang lain (UU No.1 Tahun 2015), sehingga norma-norma pilkada dalam UUPA tidak diberlakukan.

Mahasiswa tingkat pertama di Fakultas Hukum telah diajarkan bahwa UU No.11 Tahun 2006 merupakan hukum positif yakni hukum berlaku kini dan di sini mengikat semua warga dan lembaga negara baik normanya bersifat khusus, umum atau norma keistimewaan. Terdapat juga pendapat dimana UUPA sebagai undang-undang khusus berhadapan dengan undang-undang sektoral yang lebih khusus mengatur suatu materi.

Sehingga terkonstruk konsepsi bahwa undang-undang khusus berhadapan dengan undang-undang yang lebih khusus, maka digunakan preferensi hukum Systematische Specialiteit (UUPA sebagai UU khusus Aceh juga mengatur pilkada, UU No.1 Tahun 2015 merupakan UU lebih khusus mengatur pilkada) sehingga seolah ada pilihan hukum untuk memilih UU pilkada nasional. Seharusnya UUPA sebagai UU yang bersifat khusus (materials sphere, zaaksgebied) dan khusus berlaku dalam wilayah yurisdiksi Aceh (locus sphere, ruimtegebied) berkedudukan the supremacy of act on governing of Aceh setelah konstitusi.

UUPA terus terbelit oleh maxim hukum seperti lex specialis derogat lege generalis, lex posteriori derogate lege priori dan lex superiori derogate lege inferiori yang biasa digunakan dalam wilayah berlakunya hukum yang sama. Sementara Aceh telah ditetapkan dengan UUPA berada dalam ruimtegebied tersendiri.