Mengunci APBA dari 'Penumpang Gelap'

Dr HT Ahmad Dadek SH MH, Perencana Ahli Utama Bappeda Aceh

DALAM siklus perencanaan anggaran daerah, sering muncul pertanyaan krusial, sejauh mana dokumen Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) boleh bergeser ketika memasuki tahapan Kebijakan Umum Anggaran dan Prioritas Plafon Anggaran Sementara (KUA-PPAS) hingga menjadi APBA? Jawabannya harus tegas, RKPD adalah perencanaan teknokratik yang tidak boleh diubah sembarangan, terutama subkegiatan dan besaran pagunya. RKPD bukanlah dokumen yang lahir dari ruang hampa. Ia adalah satu-satunya dokumen teknokratik (yang disusun secara prinsip prinsip akademik) yang disusun melalui proses panjang dan melelahkan minimal selama tujuh bulan. Di dalamnya, terkandung tiga pilar aspirasi pertama forum konsultasi publik, ruang bagi para pakar dan pemangku kepentingan untuk membedah arah kebijakan, kedua reses legislatif, pintu bagi pokok-pokok pikiran (Pokir) anggota dewan yang diserap langsung dari konstituen, ketiga Musrenbang, kristalisasi kebutuhan masyarakat dari level akar rumput.

Sebagai ranah eksekutif, RKPD adalah janji kerja pemerintah selama satu tahun. Di Aceh, sistem ini diperkuat dengan mekanisme konsultasi Dana Otsus, yang seharusnya fokus pada substansi pemanfaatan dana, bukan isi dari draf RKPD yang dilihat. Pertanyaannya mengapa subkegiatan dan pagu dalam RKPD yang sudah disahkan dengan keputusan kepala daerah tidak boleh berubah sedikitpun ke dalam KUA/PPAS maupun tahapan RAPBA? Mengapa konsistensi ini menjadi harga mati? Sebab dan alasan yang pertama bahwa jika eksekutif (kepala daerah dan perangkatnya) yang ingin agar adalah perubahan subkegiatan dan pagu dalam KUA/PPAS dan RAPBA, mereka sudah ikut mengisi dan mewarnai RKPD dan sudah diberikan panggung seluas-luasnya pada saat Forum Konsultasi Publik. Jika mereka mengubahnya di tengah jalan, itu menunjukkan lemahnya perencanaan dan kurang matangnya usulan.

Kedua, jika legislatif yang ingin mengubahnya subkegiatan dan pagunya saat membahas KUA/PPAS atau RAPBA, mereka sudah diberi hak konstitusional dewan melalui pokok pokok pikiran dan sudah diakomodir melalui reses-Pokir saat penyusunan RKPD. Mengubahnya saat pembahasan anggaran (KUA/PPAS dan RAPBA) berisiko memunculkan "proyek titipan". Ketiga bagi masyarakat, suara rakyat telah dikunci di Musrenbang. Perubahan di tingkat atas adalah bentuk pengkhianatan terhadap partisipasi publik.

Namun, regulasi tetap menyediakan "pintu darurat" yang sangat terbatas. Perubahan sub-kegiatan dan besaran dana dari RKPD ke KUA/PPAS hanya dihalalkan jika terjadi kondisi yang diboleh peraturan. Pertama adanya perubahan kebijakan dari pemerintah pusat, misalnya turunnya pagu baru lewat PMK menteri keuangan, sebab RKPD pagu pendanaan awalnya disusun berdasarkan tahun berjalan (periode RKPD Januari sampai dengan Juni) dimana Keputusan Menteri Keuangan (PMK) tentang alokasi anggaran (DAU, Otsus dan lainnya) biasanya turun pada bulan Agustus dan ini pun tidak mempengaruhi subkegiatan yang dipengaruhi hanya besaran pagu yang dapat dilakukan melalui penebalan dan penipisan besaran dan subkegiatan dalam KUA/PPAS dan RAPBA.

Kedua, keadaan darurat yang memerlukan pergeseran anggaran seketika dan ini dimungkinkan dan harus dilakukan dengan dasar surat penetapan darurat bencana. Ingat bencana ini terjadi saat KUA/PPAS dan RAPBA sedang dibahas. Keadaan darurat meliputi bencana alam, bencana nonalam, bencana sosial dan/atau kejadian luar biasa, pelaksanaan operasi pencarian dan pertolongan, dan/atau kerusakan sarana/prasarana yang dapat mengganggu kegiatan pelayanan publik. Ketiga keperluan mendesak sesuai dengan karakteristik masing-masing Pemerintah Daerah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Kriteria keadaan darurat dan keperluan mendesak ditetapkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD Tahun Anggaran 2022.

Kriteria Utama Keadaan Mendesak (Permendagri No. 27 Tahun 2019) adalah perbaikan fasilitas umum, perbaikan mendadak jembatan, jalan, sekolah, atau rumah sakit yang rusak, kewajiban mendesak seperti pembayaran yang tidak dapat ditunda, termasuk putusan pengadilan yang final, layanan dasar seperti pemenuhan standar pelayanan minimal (pendidikan/kesehatan) yang terganggu, pengendalian inflasi penanganan lonjakan harga kebutuhan pokok, kebijakan baru seperti pelaksanaan amanat kebijakan yang muncul setelah APBA disahkan.

Namun keadaan mendesak ini dijadikan sebagai dasar perubahan subkegiatan dan pagu anggaran, harus disaat sedang dibahasnya KUA/PPAS dan RAPBA. Sedangkan saat APBD sudah disahkan cukup menggunakan dana Belanja Tak Terduga (BTT) atau melakukan mekanisme revisi yang cukup diberitahukan kepada DPRA. Dan keadaan mendesak ini, diharuskan pengaturannya dalam Peraturan Kepala Daerah.

Keempat karena adanya rekomendasi hasil fasilitasi RAPBA baik ke Kemendagri maupun ke Provinsi. Yang kelima, adanya kendala teknis penganggaran yang jika tidak diubah akan menyebabkan gagal bayar atau pelanggaran hukum. Dengan demikian, semua pihak sudah diberi kesempatan menyampaikan usulan pembangunan: kepala daerah melalui forum konsultasi publik, anggota DPRD melalui pokir hasil reses, dan masyarakat melalui musrenbang. Hasil penyusunan RKPD inilah yang menjadi acuan teknis pembentukan KUA-PPAS dan APBA.

Sesuai Permendagri, TAPD (Tim Anggaran Pemerintah Daerah) menggunakan data dan informasi dari RKPD untuk menyiapkan seluruh isi rancangan KUA dan PPAS. Artinya, kebijakan utama, skema program, dan pagu anggaran di RKPD harus terjaga konsistensinya sampai penetapan APBA.

Karena itu, apabila dalam pembahasan APBA tim DPRD memunculkan perubahan, perubahan tersebut hanya diperbolehkan pada tingkat rincian kegiatan (detail anggaran), bukan menambah sub-kegiatan baru atau mengubah struktur program utama tanpa alasan kuat. Setiap perubahan anggaran tetap harus disepakati bersama oleh eksekutif dan legislatif. Sebagai contoh, jika memang diperlukan kegiatan baru yang tidak tercantum dalam RKPD, eksekutif dan DPRD wajib menandatangani Berita Acara Kesepakatan yang merinci perubahan tersebut. Berita acara ini (berdasarkan Permendagri 86/2017) wajib mencantumkan nama proyek, lokasi, dan besaran anggaran yang diusulkan, serta ditandatangani para pihak (TAPD dan pimpinan DPRD). Dengan mekanisme ini, perubahan pendanaan menjadi terdokumentasi resmi dan terkontrol.

Anomali pembahasan

Pertanyaannya, mengapa seringkali terjadi "pergeseran siluman" saat pembahasan bersama di dewan, terkadang eksekutif ikut juga? Untuk menjaga integritas, perubahan yang dibolehkan hanyalah pada level rincian kegiatan, bukan pada sub kegiatan apalagi mengubah pagu besarannya. Itu pun harus dilakukan dengan syarat yang sangat ketat dengan Berita Acara Resmi dimana setiap perubahan rincian wajib dituangkan dalam Berita Acara yang sah. Detail Transparan dimana Berita Acara tersebut harus mencantumkan nama proyek secara spesifik, lokasi yang jelas, hingga nominal uang yang presisi. Tidak boleh ada bahasa yang multitafsir dan legitimasi kolektif dimana Berita Acara ini idealnya ditandatangani oleh seluruh anggota Tim Anggaran Pemerintah Provinsi, Kabupaten/Kota (TAPK) bersama dengan pimpinan Badan Anggaran untuk memastikan tanggung jawab kolektif dan menghindari spekulasi individu.

Membiarkan RKPD berubah tanpa kendali dalam KUA-PPAS adalah bibit dari inefisiensi dan penyimpangan. Menjaga konsistensi RKPD hingga menjadi APBA bukan sekadar urusan administratif, melainkan upaya menjaga integritas perencanaan demi kemaslahatan publik yang lebih luas. Namun pertanyaannya, mengapa terutama saat disahkan APBA, subkegiatan dan besaran pagunya berubah sangat signifikan? Itulah sebuah keniscayaan, sebuah peraturan bisa dikalahkan dengan sebuah kesepakatan politik, yang terkadang lebih penting dari prinsip teknokratik.